Os Conselhos de Saúde são espaços públicos de participação institucionalizados, não-governamentais (apesar de serem estatais), e legitimadores de demandas sociais em saúde por intermédio do diálogo…
PARTICIPAR OU SER REPRESENTADO: OS DESAFIOS DA DEMOCRACIA CONTEMPORANEA
Em virtude desse arranjo institucional criado no campo da saúde, modelos que buscam explicitar como se desenvolvem os mecanismos de poder presentes entre quem representa e quem é representado. Vejamos, então, o que chamamos de democracia representativa e de democracia participativa. A idéia de democracia representativa remete à noção de que temos, de um lado, representantes eleitos e, de outro, representados eleitores. O seu conceito está intimamente relacionado ao conceito de cidadania, pois pressupõe que todos os membros de uma comunidade – os cidadãos – têm o direito de escolher os destinos de seu país. Em virtude da complexidade das relações modernas e do alargamento do conceito de cidadão a milhares de pessoas, são necessárias instâncias de representação da sociedade que decidam em nome de todo o corpo social. A participação da população nas decisões políticas por intermédio de representantes, os quais objetivam realizar a vontade geral dos representados de acordo com a lei e com a legitimidade que lhes foi aferida pelo voto. Pressupõe-se a existência de espaços públicos de participação nos quais estejam presentes representantes e representados com igualdade de voz e voto. Com o objetivo de promover, formular, deliberar e fiscalizar as políticas público de modo a legitimar socialmente as decisões ali estabelecidas.
A democracia representativa é aquela embasada na lei, cujos pressupostos são advindos da legalidade e da representação. A democracia participativa, por outro lado, é aquela embasada no corpo social, naqueles que vivem o cotidiano das instituições; seus pressupostos, então, advêm da sociedade e da participação perene. A democracia representativa é realizada através de uma representação concentrada, a qual se divide nos poderes executivo e legislativo. A democracia participativa é realizada através de uma representação pulverizada, na medida em que os espaços públicos de participação são inúmeros e heterogêneos e, por esse motivo, são mais capilares e sensíveis às peculiaridades locais. Os representantes na democracia participativa são membros de uma comunidade específica, portanto conhecem as práticas dos atores envolvidos na política pública de sua localidade. Ademais, na democracia participativa quem não é representante também tem direito de voz e voto; a representação é uma mera forma de organização e distribuição de tarefas no espaço público. Em outras palavras, na democracia participativa temos a vantagem de que os representantes também são receptores diretos da política pública.
De acordo com o ParticipaSUS: Política Nacional de Gestão Participativa, para o SUS, de autoria da Secretaria de Gestão Participativa do Ministério da Saúde, Como as realidades de cada região do país são extremamente diversificadas, em vista da amplitude geográfica, as demandas e necessidades variam enormemente; por isso, o modelo proposto apóia-se na estratégia da descentralização. A regionalização cooperativa, construída pelo pacto de gestão entre as distintas esferas do SUS, garante o enfrentamento das iniqüidades com integralidade e racionalidade. (Participasus, 8)
No caso da saúde, temos basicamente quatro tipos de conselhos participativos: os conselhos locais, os conselhos municipais, os conselhos estaduais, e o conselho nacional[3]. As deliberações das conferencias locais são levadas às municipais; as deliberações das municipais são levadas às estaduais; e as deliberações das estaduais são levadas à federal. Reflete-se, aqui, o mesmo modelo de nível de representação da democracia representativa, porém a cada instância representativa existe uma instância participativa correspondente. A diferença é que as decisões nas instâncias participativas são construídas de baixo para cima através das conferências; ao passo que as decisões nas instâncias representativas são construídas de cima para baixo através da lei. A democracia participativa em complementação à democracia representativa consiste em: a) conferir eficácia às normas e ações abstratas e gerais emanadas dos níveis de representação superiores em virtude da aproximação do cotidiano da comunidade; b) atuar de forma conjunta às instâncias representativas por intermédio de instâncias participativas cujas ações são realizadas de acordo com as demandas de instâncias participativas de nível inferior. Segundo Vianna (2003), o que caracteriza a democracia participativa é a procedimentalização do direito. Reside, aqui, a idéia de que a finalidade democrática do direito não basta para constituir uma democracia efetiva; deve haver, portanto, a democracia no processo de produção do direito. Neste sentido, a democracia se realiza na medida em que temos um direito cujas finalidades e procedimentos tiveram a participação de todos.
DESAFIOS ATUAIS: PARTICIPAÇÃO E CONSTRUÇÃO DO BIODIREITO
O problema principal para a efetivação do conselho enquanto instâncias de participação social são as deficiências na formação dos próprios conselheiros, que são de três naturezas: a) não há um conhecimento aprofundado da estrutura e do funcionamento do Sistema Único de Saúde; b) não há um conhecimento técnico sobre medicamentos, equipamentos e tecnologias da saúde. Há uma grande dificuldade em lidar com nomenclaturas da medicina, com formas para otimizar o trabalho dos profissionais de saúde ou com formas para incrementar tecnologias de trabalho; c) não há um conhecimento jurídico suficiente para reivindicar direitos na esfera do judiciário ou em outras instituições jurídicas. De fato, essas três deficiências não incidem de maneira igual nos conselheiros. De qualquer forma, ainda há uma deficiência notável na formação, principalmente nos conselhos de menor nível de representação (Ex.: conselhos locais) e que têm uma proximidade maior com a população[4]. Uma outro desafio enfrentado pelos conselheiros tem sido o próprio desconhecimento da população sobre a sua existência. Boa parte dos usuários do SUS ainda não sabe que existe uma esfera de participação legítima, institucional, a qual eles podem comparecer de forma ativa, contínua e gratuita. E mesmo as pessoas que sabem da existência do conselho não conhecem suas funções, de suas lutas em prol da comunidade ou de suas estratégias de ação. Portanto, configura-se um cenário de desconhecimento da existência do conselho, ou de desconhecimento do papel do conselho pela comunidade, o que enseja um enfraquecimento de sua capacidade de ação para pleitear melhorias. Em conseqüência da insuficiente formação e do desconhecimento da população, o conselho pode se tornar um mero legitimador das propostas governamentais. Podemos observar que a luta dos conselhos não se dirige somente à efetivação da saúde enquanto direito de todos, mas também no sentido de cobrir deficiências e promover uma verdadeira publicização de suas ações. A preocupação consiste, então, no movimento de tornar o conselho um verdadeiro e efetivo espaço público de participação no qual todos devem ter condições de participar em virtude da sua formação.
adequada e da consciência do papel do conselho. Em decorrência disto, têm sido formuladas estratégias com o objetivo de diminuir, reduzir ou, até mesmo, extinguir os problemas acima enumerados. Dentre estas estratégias, podemos destacar quatro. As duas primeiras dizem respeito à correção de deficiências na formação de conselheiros; a terceira diz respeito à correção de deficiências no conhecimento da população sobre conselho; e a ultima diz respeito à correção de deficiências na atuação dos conselhos. Vejamos: a) a promoção de cursos de capacitação para conselheiros; b) a ênfase na idéia de nós como forma de reduzir as deficiências na formação, porque a partir do momento em que passo a considerar a opinião do outro, e o outro considera a minha, nós podemos reduzir nossas deficiências através de uma ação conjunta, potencializando a nossa atuação; c) a iniciativa dos próprios conselheiros, principalmente os conselheiros locais, de divulgar os trabalhos do conselho para a população; d) a aproximação com instituições jurídicas zelosas da defesa dos direitos coletivos (dentre essas, o Ministério Público).
REVISTA ÂMBITO JURÍDICO ®
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